聚焦司法改革：去行政化、去地方化迈出关键步伐
2015-06-11 17:24 安徽人事考试网 来源：安徽人事考试网
编者按：司法公正是维护社会公平正义的最后一道防线。完善司法责任制，强化监督制约：推行主审法官责任制、合议庭办案责任制、检察官办案责任制，“让审理者裁判，由裁判者负责”……从2014年7月开始，司法体制改革在基层渐次推开。
设立最高人民法院巡回法庭、设立跨行政区域的法院检察院、设立知识产权法院、省以下法院检察院人财物统一管理改革试点……一年来，司法机关力推的一项项重大改革举措引人关注。
司法改革不仅在司法机关内部产生巨大反响，也让老百姓真切感受到了变化。当然，随着改革的不断深入，有些问题还需要进一步解放思想去破解和推动。
聚焦司法改革：去行政化、去地方化迈出关键步伐
改革在机关内部激荡
记者调研发现，无论是员额制改革还是“让审理者裁判，由裁判者负责”的制度设计，以及实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制等都在司法机关内部产生了不小的震动，改革激荡着司法队伍的权力、责任与情怀。
乐观：虽担责任也享尊荣
这一轮的司法改革有一项重要的改革举措，就是实行司法责任制。形象地说，就是“让审理者裁判、由裁判者负责”。
“法官的担子更重了，责任更大了。因为我们丢掉了‘靠山’‘拐杖’，办案要终身负责，出了问题也没法向上推。”上海市二中院刑一庭主审法官郭寅说。她从事审判工作20年，审理过林森浩投毒案等一审重大刑事案件。
上海市二中院刑一庭副庭长王智刚表示：“以前有些法官认为有庭长把关，就弄个初稿给你。我曾经改过一个判决书，花了7个小时，包括标点符号。现在合议庭自己签署判决书，就一定要更加仔细、更加认真、更加慎重。”
在深圳市检察院主任检察官付正权看来，办案责任制不单是解决“审者不判、判者不审”的良药，还是抵制外界和地方干预办案的“挡箭牌”。采访中，一位法官告诉记者：“以前有一些案件，存在‘部门协调’，还有领导批示，办案法官难以抗拒。现在，我会理直气壮地说，这种协调会我们不方便参加了，我要对案件终身负责，大家都得按规矩办。”
法官、检察官单独职务序列管理也在司法人员中产生不小的震动。根据上海试点方案，改革后，法官、检察官主要从法官助理、检察官助理中择优选任。法官助理、检察官助理任职满5年，符合条件可以选升法官、检察官。上级司法机关的法官、检察官应当从下级司法机关中择优遴选。
采访中一些法官、检察官表示，法官、检察官不必都去当行政领导，只要安心把案件办好办精，就可以获得晋升和选升，享受相应的职业待遇，这样非常有利于充实一线的办案力量，有利于法官、检察官的专业化、职业化和精英化。
深圳市盐田区法院80后主审法官黄晶晶告诉记者，这一改革不仅给法官安心工作提供了保障，更重要的是将法官从公务员队伍中单独排序，让更多人认识到司法工作的特殊性和专业性，提升了法官们的“职业尊荣感”。
如今，深圳检察官的收入较执法类公务员平均增长15%，并且差距还将逐年加大。深圳市检察院政治部主任邝肖华说：“增强检察官的职业保障，应当和检察官的工作量、责任风险以及职业尊荣感成正比。改革的成本，最终将转化为司法公信力的提升。”
忧虑：如何保障公平和提升安全感
采访中，一些司法人员告诉记者，在司法改革中，年轻法官最担心按照行政级别、工作年限论资排辈。记者调查发现，在司法改革试点的实践中，一些司法人员还有两大担忧和困惑。
首先是员额制下“案多人少”矛盾是否会凸显，员额制如何公平落实。
一些基层司法人员认为，员额制提高准入门槛，有利于司法人员向“优而精”发展，走职业化道路，但也可能加剧基层法院“案多人少”的矛盾。一名试点地区的法官说：“案件集中在基层，现在的任务已经非常重了，如果法官人数减少，案件数量不变，基层法官怎么吃得消?长期加班工作不是长久之计。”
关于员额制，广州市天河区法院金融审判庭庭长陈宗桢认为，员额制中各类人员比例的设定标准应该根据案件数量、地区人口数量合理配置，否则会造成新的不公平。
随着司法体制改革逐渐深入，在员额有限的情况下，如何公平地遴选出合格的法官、检察官也是不少司法人员经常与记者交流的话题。一些司法人员表示，当前一定要防止唯行政级别取人、简单论资排辈，使改革异化。
司法体制改革的“牛鼻子”，是建立符合职业特点的司法人员分类管理制度，而员额制则是分类管理的关键。以法院为例，这一轮改革将把法院工作人员分为法官、司法辅助人员、行政管理人员三类，在员额有限的情况下，如何把素质过硬、专业精通的人员遴选出来，成为其中的关键。
“要建立公平公正公开的选拔程序，真正落实各项监督措施。”采访中不少法官表示，只有这样才能让所有的人心服口服，同时也才能保证改革举措真正落实，改革的成效真正体现出来。
其次是如何有效提升司法人员的职业和人身安全感，进一步明确“错案标准”。
采访中，不少法官、检察官表示，司法改革让他们的责任感更加强烈了，但是在坚持原则、坚持公平正义的同时，应该进一步提升他们的职业和人身的安全感。
前不久，中央有关部门已经出台《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》。采访中，一些司法人员表示，中央的政策关键还是要落实到位，有时候我们坚持原则，最担心的就是被打击报复，有些领导干部的报复行为非常隐蔽，但是对我们的伤害太大。
记者采访调研中，一些法官对自身的人身安全表示了一些担忧。“有时候你不拿他的东西，不接受他们的请吃，他们就会认为你会对他不利。”一位法官告诉记者。有的当事人甚至能报出法官的家庭住址、电话号码和父母孩子的姓名，会给法官家里打电话。“很多时候我们无计可施，不得不换个法官审理，或者必要的时候安排专车接送法官。”试点地区一位中院的院领导说。
同时，不少法官、检察官表示，应对“错案标准”有清醒认识。“改革首先要保证检察官敢于独立表达对案件的意见，依法公正履职。”上海市二分检公诉处处长陈为钢说，如果刑讯逼供、徇私舞弊导致错案，是毋庸置疑的错案，但检察官的意见和法院判决结果不同，不能简单地说是检察官办了错案。
对此，一些司法人员建议，对案件证据的采信、事实认定，刑事、民事不同，法官、检察官惩戒委员会对责任的认定必须建立标准。同时责任追究的外在监督和内在监督机制都要明确。“有个科学、合理的标准才好操作。”一位法官说。
坚守：我们心中的理想
在上海市徐汇区法院，综合部门的不少“官员”选择了“回流”，包括一些部门的“一把手”。他们面对记者讲出了真心话——“我对司法改革的前景非常看好。”“虽然有压力和困难，从内心讲，学了多年法律，总希望能到办案一线实现自己的理想。”“干司法工作就是要有一种情怀、一种担当”……
由于员额制，不少“高龄”法官如想继续留在一线也将面临“入额”考试。上海市二中院审判监督庭法官王亚勤就是其中之一。王亚勤今年51岁，1985年进入法院工作，先后在执行庭、经济庭工作，一直在办案一线工作。2008年调到审监庭工作，从事案件检查工作，是“监督法官的法官”。应该说，这项工作需要更高的专业素养和社会经验。不过，年过半百的她，最近和其他小十岁、二十岁的年轻人一起，参加了一次法官“入额”考试。
“考试是必须的，相信随着改革的不断推进，我们这些司法人员将发挥更大的作用。”王亚勤说，考分不高，好在过关了。根据上海市高院的相关规定，这些人员需经过报名、审核、业绩考核、质量评查、民主测评、集中考试、统一面试等层层关口。
“司法是维护社会公平正义的最后一道防线，我们心中都有这个责任和担当。”王亚勤告诉记者，法官不仅要有法律知识，还要有社会阅历。像我们这个年纪，小孩也快大学毕业了，家庭负担轻，完全可以作出更大的贡献。
2014年9月，我国首批法官、检察官助理在上海获得任命。其中，就有上海市二分检的10名检察官助理。在改革蓝图中，检察官助理将成为今后晋升检察官主要的“蓄水池”。
徐翀，2009年硕士毕业后进入二分检，是公诉处主任检察官施净岚办案团队成员，去年被任命为检察官助理。“无论是什么身份，我们都是要不断学习，勇担责任，为今后成为入额检察官努力。”徐翀说，就我自己而言，工作五六年，也办过不少案件。但是跟有20多年办案经验的主任检察官相比，能力和经验上还有不少欠缺。路还很长，我现在要做的，就是协助主任检察官，跟办案团队一起，练好内功。我的理想就是做一名优秀的检察官。
从出台防止冤假错案的规定，到对法官、检察官员额制进行试点改革，再到完善司法责任制，中央关于司法体制改革的一系列部署稳步实施，用改革的方法推进法治、以法治的方式深化改革呈现相互促进、相得益彰的良好态势。采访中不少司法人员表示，司法改革的方向毋庸置疑，只要处理好改革的细节，不断完善改革的举措，司法改革必将向纵深持续推进。
聚焦：去行政化、去地方化
与以往相比，本轮司法改革最大的亮点就是敢向司法体制的“痼疾”开刀，敢碰行政化与地方化的“硬骨头”。无论是完善司法责任制，推行省以下地方法院检察院人财物统一管理，还是设立最高人民法院巡回法庭、成立跨行政区划的法院和检察院，司法改革正向深水区迈出关键步伐。
改革剑指行政化
判决逐级请示、层层审批，审案的人不判案，判案的人不审案;顶着法官的帽子，干的却不是法官的活，被政府借调去搞征地拆迁、征收社会抚养费、路桥费;还要应对各种人情、关系、招呼……不少法律界人士认为，司法改革前出现的这些问题的根源之一就在于司法行政化。
此次司法改革中，试点法院、检察院无一例外都把矛头直接对准饱受诟病的司法行政化。
在上海市二中院刑一庭，记者看到题为《上海市第二中级人民法院法律文书拟稿纸》，主要栏目是“合议庭成员联合签署”，有三个一模一样的格子，参加合议庭审理的三位成员：主审法官、承办法官和参审法官，要在自己的身份上打钩，并署上姓名、日期。这样，一份法律文书就可以定稿。三个人，一人一票，案子怎么判，合议庭说了算。而改革以前，合议庭审理的部分案件，就得层层向庭长、院长送审，最后由分管院长签发。判决书、裁定书等法律文书要待领导签发之后，才能定稿。不少法官表示，“签发单”的变迁，折射的就是“让审理者裁判”这一环节落到实处。
上海市二中院刑一庭副庭长王智刚告诉记者，当前，司法界已经形成一个共识：审理案件的人，是对案情最为了解的人，也是最有权作出判决的人;法院的院长、庭长，职务虽然比法官高，但如果要审判一起案件，就应作为合议庭成员去了解案情、审理案件。而这一轮司法改革的一项重要任务，就是要落实“让审理者裁判，由裁判者负责”。
不拆庙当然无法撤神。2014年6月被确定为广东省司法改革首批试点的深圳市人民检察院，也把改变行政化层级管理、打破“官本位”作为突破口。2015年1月，深圳市人民检察院撤销了15个部门，区检察院撤销了10个部门。
更重要的是，过去，检察官办案要经过副处长、处长、副检察长层层审批，而现在，经检察长授权，只要主任检察官审查决定，就可批准逮捕犯罪嫌疑人或对被告人提起公诉。
同时，记者调查发现，广州知识产权法院也成为不设行政级别的法院。虽然按中级法院组建，但各审判庭也不设行政级别，主审法官之间没有行政等级之差，一律平等，去行政化非常彻底。
在庭室设置上，除了立案庭、专利审判庭、著作权审判庭、商标及不正当竞争审判庭4个审判业务庭外，仅设立一个综合行政机构(综合办公室)和2个司法辅助机构(技术调查室和法警支队)。庭长由主审法官兼任，不设副庭长。同时，广州知识产权法院还建立了法官办案档案，法官对办案质量终身负责。
不听地方“打招呼”
在此轮司法改革中，最高人民法院巡回法庭无疑是司法去地方化改革的一大亮点。作为最高法的派出机构，巡回法庭并非独立的法院，在审级上它等同于最高法。巡回法庭的法官均来自于最高法，判决效力等同于最高法判决。许多法律界人士将其比作“开在老百姓家门口的最高法”。
2015年3月10日上午9时，最高人民法院第二巡回法庭庭长胡云腾担任审判长，敲响了第二巡回法庭挂牌后“第一槌”，经公开开庭审理，一起因17年前金融贷款而引发的错综复杂的纠纷，当庭裁判就此结案。
记者注意到，与以往庭审不同，本次法庭调查与辩论开始前，审判长向当事人作了充分的法律释明。首先明确告知诉讼各方，凡是通过法院外部或内部人员干预过问案件的，合议庭将把此行为记录在案、存于正卷，并向其他当事人及时公开，而且将视情节追究相关人员的法律责任。
胡云腾接受记者采访时说：“见到的省市领导都向我们保证，支持第二巡回法庭依法独立公正审理案件。党政机关、有关部门包括辖区内法院对我们的工作都非常支持和理解。同时，对于我们的一些指导性要求也积极配合。”
在不少试点地区，跨行政区划的法院和检察院也如雨后春笋般破土而出。“合议庭经认真合议评议，依法当庭判决驳回原告诉讼请求。”3月25日，我国首个跨行政区划法院——上海市第三中级人民法院敲响“第一槌”。记者了解到，自去年底挂牌成立至今年3月底，这家法院已经受理案件314件，审结31件。
此前，2014年12月28日，上海市第三中级人民法院、上海知识产权法院和上海市人民检察院第三分院正式成立。这标志着上海在全国首次探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。“跨行政区划法院、检察院的设立，有利于保障司法机关依法独立公正行使司法权，防止司法‘地方化’倾向，从而提升司法公信力。”法学学者虞浔说。
同时，上海正在探索实施法院检察院的人财物省以下统管制。“人”的方面，将进一步完善法官、检察官遴选、晋升的办法、条件和程序，形成全市法官、检察官“统一提名、分级任免”的管理新格局。
“财”和“物”的方面，上海市正在建立全市司法机关经费统一管理和资产统一管理机制。改革后，各区县法院、检察院作为市级预算单位，纳入市级财政统一管理。区县法院、检察院各类资产，由区县划转市相关部门统一管理。专家表示，这样有助于形成符合分类管理要求的经费分配体系，为司法机关依法独立公正行使司法权提供可靠保障。
完善监督“防火墙”
记者调查发现，司法改革试点地方，去行政化、去地方化改革虽然取得明显进展，但彻底根除还任重道远。
随着《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》的贯彻落实，“近期官员过问案件的现象有所减少，但并没有完全消失”。一些接受采访的基层法官这样表示。一名基层法院庭长透露，一些案件当事人及其代理人为了在诉讼活动中得到法院领导干部和办案法官的关照，还是会尝试通过各种社会关系去与之结识，“作为一名法官，每次遇到地方领导就某个案件请托说情，都让我内心无比痛苦。”这名庭长说。
更需要警惕的还有打着监督旗号的案件干预。广东某中级人民法院院长告诉记者，司法改革后，主审法官被赋予的审判权力很大，由此也带来了监督问题。监督机制如何建立，又如何区分监督与干预的界限，是后续改革中必须加以明确的地方。“我们欢迎监督，但不能名为监督，实为干预，左右判决结果，使改革失去原有的意义。”
还有一些基层司法人员担忧，原来的“块块”干预可能变为“条条”干预。南方某省一名基层法院院长直言不讳地说：“我最担心的是地方干预没有了，上级法院的干预会下来。改革后上级法院的权力增大，会不会形成新的行政干预呢?”
专家认为，针对这些改革难点，必须完善省以下地方法院检察院人财物统一管理的配套措施。确保审判权独立运行，首先要做到公开透明，其次要不断完善监督机制。
不少受访人士向记者直言，司法改革的顶层设计、战略方向已经明确，当前尤其需要注重统筹协调推进，防止各种不当倾向，防止“按下葫芦浮起瓢”。
百姓期待改革持续推进
立案更容易了，办案时间缩短了，矛盾纠纷得到有效解决……自2014年司法体制改革在一些地方先行试点渐次推开以来，无论是立案、审理还是执行，老百姓从具体案件中感受到了变化。“感受公平正义，期待持续推进”，这是人民群众的评价与祈盼。
“打官司不再难”
“打官司难，立案尤其难。”这是以往老百姓抱怨最多的问题。如今，随着司法改革向深水区推进，“打官司难”的窘境逐渐改善。
5月4日是全国法院实施立案登记制的第一个工作日，李宗胜成为沈阳和平区法院首位立案者，仅用5分钟，一起涉案金额300余万元、涉及多个被告的建筑工程施工合同纠纷案件顺利立案。“在以前，这种案件在5分钟内完成立案是不可能的。”他深有感触地对记者说。
沈阳市和平区法院是辽宁省立案登记制度先行示范法院，今年3月2日开始就实行了立案登记制。该院常务副院长孙浩说，3月2日至5月20日，共计新收案件3898件，同比增长51.7%，基本消除了“立案难”。
案子进入司法程序，等通知、等开庭、等判决……在以前，打官司常会遇到这样的情况。“法院‘案多人少’是客观因素，但司法机关内部存在案件审批环节过多，也是让我们等的一个很重要的原因。”上海市民张先生说，司法改革后，案子判得快多了，我们也不再惧怕打官司。
改革以来，上海4家试点法院直接由合议庭评议后裁判的案件比例达到99.9%，提交审委会讨论案件比例下降至0.1%。绝大多数案件不再层层上报审批，办案效率不断提高，也更能保障公正性和公信力。
冤案昭雪让我们更有安全感
去年以来，“冤假错案”成为老百姓关注的热词。2014年，我国法院系统依法纠正呼格吉勒图案等10件重大冤假错案。广州市民王俊说，一件件在全国产生重大影响的冤假错案被纠正，或进入纠正程序，是司法改革成果的最直接体现。他说，“冤假错案的纠正让我们更有安全感，对于司法改革的深入推进我们充满期待”。
“有罪推定”往往是一系列冤假错案的意识源头。2014年，上海法院共启动非法证据排除调查程序15件，其中对2件案件中的非法证据予以排除。此外，法院还认真落实证人鉴定人出庭作证制度，严格举证质证认证充分发挥庭审功能细化刑事特别程序。
采访中一个刑事案件的当事人告诉记者，错案追究到人、终身追责，确实给检察官、法官上了一道“紧箍”。“当初也有人建议我们找找关系，我们也担心对方找关系，但最后坚持没找，从判决结果看，双方都是满意的，大家认为判决也是客观公正的。”他说。专家表示，权责对等，错案终身追责是防止冤假错案的关键制度。
“案结事了”不再是口号
“案结事了”是对法院工作的要求，也是不少案件当事人的期望。记者调查发现，随着司法改革的持续推进，“案结事了”正逐步得以实现。
前不久，辽宁省葫芦岛市的冯某因子女不尽赡养义务而将他们诉至市中级人民法院。“这种案子好判，但难落实，想真正做到‘案结事了’，需要付出真功夫。”葫芦岛市中院民三庭法官在开庭前数次与双方当事人电话沟通，动之以情晓之以理，并多次与当事人面对面进行调解。最终，冯某和子女就赡养问题达成一致，重归于好。
最近一年来，这样稳妥解决问题的审案在葫芦岛市中院越来越多，源于司法改革给法官带来的职业尊荣感和责任感。同时，各方互信的增强也起到积极的促进作用。记者采访发现，在葫芦岛，市内所有律师都有市中院的门禁卡，进门无需通报预约。“这在以往是不敢想象的。”律师杨红霞说，“开门办案”让我们和法院之间互信不断增强。记者调查发现，其实在不少试点地方，执行难的问题都得到一定程度的缓解，法治环境正不断改善。
期待改革持续推进
不少受访者都表示，防止司法不公和司法腐败，关键是建立健全监督和制约机制。一位律师说，对于冤假错案的追责一些地方往往公检法三家均启动错案调查追责，但要避免公检法部门“自己查自己”，应加强外部第三方监督，让这种调查更有公信力。可以借鉴由法官、律师、法学学者等组成法官遴选和惩戒委员会，解决错案追责过程中“自己人查自己人”问题，建立第三方监督机制。
“以公开倒逼公正是最好的方式。”一位来法院立案的沈阳市民说，庭审公开、判决书上网等司法公开举措必须加大力度，增强透明度，吸收社会公众参与监督。对领导干部干预司法活动、插手具体案件的处理一定要真正落实，不断加大司法反腐的力度。
“希望能持续推进司法改革，扩大改革试点范围。”有“沈阳王海”之称的沈阳市民刘阳对记者说，老百姓对司法改革的期盼和要求，不是看出台了多少文件、新建了多少制度，而是公平正义在每一个案件中是不是得到了真正体现。
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